Europees Burgerinitiatief

In het verdrag van Lissabon is het Europees Burgerinitiatief beloofd. Als advies aan het ministerie van Binnenlandse Zaken schreef R. Rustema namens de stichting petities.nl het volgende advies. Op woensdag 16 februari 2011 kwam er een vragenlijst van de commissie met de titel ISA study for open source software for online collection of statements of support for European citizens’ initiatives. Zie ook de antwoorden op de online EU-consultatie.

Amsterdam, 14 november 2010

Ten aanzien van de implementatie van het Europees Burgerinitiatief in Nederland adviseert de stichting Petities.nl het volgende.

De belangrijkste eisen aan het instrument burgeriniatief zoals dat volgens het Verdrag van Lissabon gerealiseerd dient te worden en relevant zijn voor de technische realisatie zijn kort samengevat:

• het moet gebruikersvriendelijk zijn;
• het starten van een initiatief moet toegankelijk zijn voor burgers;
• het proces maakt deel uit van een Europees debat of veroorzaakt het en
• er is een betrouwbare verificatie van 1 miljoen steunverklaringen van Europeanen van een bepaalde leeftijd uit meerdere lidstaten.

Gebruikersvriendelijk

Voor wat betreft de gebruikersvriendelijkheid van het steunen van een burgerinitiatief is het noodzakelijk dat het via het internet kan plaatsvinden. Tegelijk moet het ook multi-modaal zijn, zodat er geen burgers uitgesloten worden van het steunen van een burgerinitiatief. We maken een belangrijk onderscheid tussen steunbetuigingen die rechtstreeks door burgers worden beheerst (op een website zoals petities.nl) en steunbetuigingen toegevoegd door de burger(s) die het burgerinitiatief zijn gestart (denk aan op papier toegestuurde handtekeningen).

In het laatste geval voegen de organiserende burgers deze steunbetuigingen toe aan dezelfde database als de ondertekeningen die via internet binnenkomen (tenzij de ondertekenaar daar bezwaar tegen maakt). Als er een match is op basis van de persoonsgegevens voegen ze deze gegevens samen zodat ze als één ondertekening geteld worden. Op deze manier is het in het belang van de initiatiefnemers om mensen te ontmoedigen om op papier, via SMS, telefoon of met bandopname gegevens door te geven omdat dit een aanslag zal betekenen op de capaciteiten van de organiserende partij. Tactisch is het dan ook wijs om deze steunbetuigingen als reserve-voorraad aan te houden om op het laatste moment toe te voegen. In de praktijk zal het toevoegen van deze steunbetuigingen niet rendabel zijn in vergelijking met het werven van extra steunbetuigingen via internet. Voor de database overhandigd wordt aan de overheidsinstantie belast met de verificatie van de steunbetuigingen wordt deze gecontroleerd op doublures. Steunbetuigingen die niet via internet zijn binnengekomen krijgen een extra kenmerk, zodat deze (steekproefsgewijs) gecontroleerd kunnen worden aan de hand van de oorspronkelijke aanmelding op papier, SMS of geluidsfragment.

Daarnaast wordt er nog een (waarschijnlijk zeer klein en handzaam) aantal steunbetuigingen aangeleverd van burgers die niet in een digitale database opgenomen willen worden. Deze zijn al gecontroleerd op afwezigheid in de database, maar moeten nog wel (steekproefsgewijs) handmatig gecontroleerd worden door de overheid aan de hand van de registratie in het bevolkingsregister.

Voor wat betreft de eerste categorie steunbetuigingen die rechtstreeks door burgers worden beheerst (via internet) geldt een eenvoudigere route. Ze vullen aanvankelijk alleen naam, woonplaats en e-mailadres in op een door de overheid gecertificeerde website (bijvoorbeeld Petities.nl) en bevestigen deze steunbetuiging door in een e-mail die daarna terug komt op een bevestigingslink te klikken. In een later stadium, als er genoeg steunbetuigingen binnen lijken te komen worden ze nadrukkelijk per e-mail uitgenodigd om alle resterende gegevens die nodig zijn om zijn of haar identiteit als uniek te controleren aan de hand van het bevolkingsregister in te vullen: geboortedatum, geboorteplaats, postcode, huisnummer van woonadres. Om het gebruikersvriendelijkheid te houden wordt hier pas later om gevraagd en niet in het begin al. Een overweging hierbij is ook dat gegevens die (nog) niet nodig zijn niet bewaard worden, dit is veiliger. Bij voorkeur gebruiken we het burgerservicenummer niet hiervoor omdat het gaat om een democratisch proces en niet om reguliere dienstverlening aan de burger. Een extra overweging om niet om het burgerservicenummer te vragen is de gebruikersvriendelijkheid. Al deze andere gegevens weet elke burger, op het exacte adres na misschien, wel uit het hoofd en zijn makkelijk in te voeren.

Deze database met steunbetuigingen kan in principe volledig en geautomatiseerd door de rijksoverheid gecontroleerd worden aan de hand van het bevolkingsregister, met een laag percentage uitval. Het is noodzaak om de controle zo snel mogelijk te laten plaatsvinden na de overhandiging van de database om te voorkomen dat het percentage mutaties in de gegevens door overlijden, verhuizen en dergelijke teveel verandert. Hier kan ook statistisch voor gecorrigeerd worden, aangezien bekend moet zijn bij ambtenaren burgerzaken hoeveel mensen er gemiddeld overlijden en verhuizen in een gegeven periode. Het is ook mogelijk om de gegevens historisch te controleren als het bevolkingsregister dat toelaat. Op die manier wordt gecontroleerd of een burger op het tijdstip van het bevestigen van de gegevens voldeed aan de toen opgegeven gegevens. De database kan eenvoudig verrijkt worden met dat tijdstip.

Toegankelijk voor burgers

Het verzamelen van handtekeningen op papier is in tegenstelling tot een internetoplossing technisch wel betrouwbaar mogelijk voor een individuele burger. Het komt voornamelijk neer op papier ontvangen en sorteren. De digitale variant is lastiger omdat een volwaardig en getest systeem om steunbetuigingen te verzamelen en te beheren nodig is. Zelfs een willekeurige webbouwer kan niet op korte termijn een betrouwbaar en goed werkend systeem opleveren waarbij de ondertekenaar zicht houdt op zijn of haar ondertekening. De broncode van petities.nl kan altijd door iedereen gebruikt worden (open source, geschreven met subsidies van de overheid), maar die zal vaak behoorlijk herschreven moeten worden voor partijen die niet exact hetzelfde – zoveel mogelijk petities faciliteren – met de code willen doen. Ook dit is een substantiële investering.

Als het Europees Burgerinitiatief een succes wordt kunnen we verwachten dat het faciliteren ervan als een webdienst op de markt wordt gebracht. Het is zaak dat al deze websites aan minimumeisen voldoen en op betrouwbaarheid gecontroleerd worden en daarvoor een certificaat ontvangen. Petities.nl heeft als doel het gratis alternatief te zijn voor individuele burgers die een petitie of burgerinitiatief willen starten. Het inhoudelijke voordeel hiervan is dat ook burgerinitiatieven die niet het benodigde aantal steunbetuigingen halen toch als petitie veel kunnen bereiken (met name agenda-setting). Dienstverlenende bedrijven die hosting aanbieden voor burgerinitiatieven hebben die specialiteit niet, tenzij zich ontwikkelen als kopie van petities.nl.

Europese deliberatie

Het Europese burgerinitiatief wordt door zowel de Europese Commissie als voorstanders in het Europese Parlement ook gezien als middel om een trans-Europees debat te realiseren over het door het initiatief geagendeerde onderwerp. De vraag is of de petitie-website ook de plek moet zijn waar het debat plaats dient te vinden. In het verleden is vaak geprobeerd om burgers te verleiden deel te nemen aan interactieve beleidsvorming op een door de overheid ingerichte website. Burgers daarentegen laten zich op internet niet sturen om op een aangewezen plek debat te voeren. Als er een debat ontstaat over een onderwerp dan vindt dat juist overal op internet maar ook via analoge media en ongemedieerd plaats. De kosten voor het hosten van een aangewezen plek zijn substantieel omdat het een aantrekkingskracht uitoefent op degenen die niet constructief willen deelnemen. Degenen die dat wel willen zullen zich terugtrekken en richten op een andere plek.

Het is daarentegen wel goed mogelijk om de petitionaris te laten bijhouden waar het debat plaats vindt over de kwestie, waar dan ook. Zo is er inzicht in het debat, met verwijzingen en samenvattingen van het debat elders. Ook discussies en argumenten uit het verleden kunnen eenvoudig worden vermeld, zodat die niet herhaald hoeven worden en het debat zich kan voortzetten op een volgend, hoger niveau. De debatten die nog niet zo ver zijn kunnen onvermeld blijven. Participanten aan een dergelijk debat worden wel betrokken en kunnen zich weer voegen bij een 'hoger' debat in een verder stadium zodra ze elkaar 'bijgepraat' hebben.

Het integreren van vermeldingen van een bepaald onderwerp op de website waar de steunbetuigingen worden ingezameld wordt nu door petities.nl op bescheiden schaal gedaan door berichten van twitter.com op sleutelwoord te tonen naast een petitie. Zo is dit een geautomatiseerde manier om verwijzingen naar actuele meldingen elders te integreren die al werkt. Met behulp van een issuecrawler (zie bijvoorbeeld http://wiki.digitalmethods.net/Dmi/WebAntenne) of een andere scraper (zie http://petities.startpagina.nl/nieuws) wordt het mogelijk om meldingen rondom een issue dynamisch in kaart te brengen en te ontsluiten. Het 'crowdsourcen' van discussiemeldingen is echter zowel de goedkoopste als betrouwbaarste vorm om zicht te houden op het debat. De achterban rapporteert dan aan de "petitionaris" om melding te maken van websites waar een discussie plaats vindt of vond over het onderwerp: een blogposting met comments, een draad in een besloten webforum, een nieuwsartikel met reacties, de bewerkingen van een wikipedia-lemma of een nieuwe 'hashtag' op twitter.

Ondertekenaars van een petitie of burgerinitiatief vinden makkelijk de weg naar een informatief debat als de petitionaris de moeite neemt om een goede verwijzing te plaatsen. Dit verschilt per culturele en geografische regio in Europa, dus de achterban van een initiatief heeft de verantwoordelijkheid om dit continue bij te werken voor verschillende talen en culturen in Europa. Alleen de tekst van het Europese Burgerinitiatief blijft hetzelfde in de vertalingen, maar de rest van de pagina verandert: een andere contactpersoon, andere verwijzingen, andere ondersteunende informatie. Een dergelijke taalswitch is nog niet gerealiseerd op petities.nl, maar het is wel de ambitie een internationale, Europese variant van dezelfde website op petitions.nl te brengen. Een website met dezelfde database, maar met een andere interface. Ook het organiseren van de achterban voor het in kaart brengen van het debat erover kan het beste buiten de website om, bijvoorbeeld via bestaande sociale netwerken of e-mail. Het onderhouden van contacten is de belangrijkste verantwoordelijkheid, want het verzamelen van de handtekeningen wordt al verzorgd door de website.

Aangezien culturen binnen Europa sterk verschillen is het belangrijk om te streven naar een Europees netwerk van regionale en nationale "petitie" websites die met elkaar in contact staan en zo de aantallen steunbetuigingen met elkaar uitwisselen die uiteindelijk samen zullen komen als het tot overhandigen komt. Dit bestaat nu binnen het Europetition-project, waar petities.nl de Nederlandse uitvoerder van is. Voor meer informatie over dit project, zie http://europetition.eu en http://europetition.petities.nl Via dit netwerk kunnen ondertekeningen uit andere lidstaten uiteindelijk ook doorgegeven worden.

Verificatie

Terwijl het verzamelen van steunbetuigingen de verantwoordelijkheid is van de burger die het initiatief neemt en de campagne voert, blijft het erkennen van de steunbetuigingen uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de overheid. Elke lidstaat rapporteert aan de Europese Commissie hoeveel steunbetuigingen er zijn erkend als afkomstig van een levende burger uit die lidstaat van de juiste leeftijd op de dag dat het initiatief afgesloten is. De initiatiefnemer levert op een afgesproken datum een opgeschoonde database aan de rijksoverheid. Ongeldige steunbetuigingen zijn er uit gehaald en steunbetuigingen van ingezetenen van andere lidstaten moeten ingeleverd worden bij die lidstaten. Het uitgangspunt is dat de lidstaat in staat is om op basis van 'lichte' maar unieke persoonsinformatie het bestaan van een burger te controleren: naam, geboortedatum, geboorteplaats en adres. De wilsverklaring zelf wordt niet gecontroleerd, hierbij wordt vertrouwd op statische analyse van de gecertificeerde website. Omdat op petities.nl ook veel steunbetuigingen geregistreerd worden als petitie kunnen de patronen van ondertekening vergeleken worden met die voor een Europese Burgerinitiatief. Onverklaarbare pieken of andere concentraties kunnen daarna als percentage gemotiveerd gerapporteerd worden aan de controlerende overheid en als percentage afgetrokken van het aantal ondertekenaars. De initiatiefnemer wordt hiervan op de hoogte gehouden, zodat de campagne geïntensifeerd kan worden, afgebroken of tot aan de maximaal termijn worden doorgetrokken. De initiatiefnemer van het Europese Burgerinitiatief bepaalt zelf de strategie.

Grootschalige fraude wordt praktisch voorkomen, kleinschalige fraude niet. In theorie is het dus mogelijk dat burgers ook de gegevens van een iemand anders invullen met een extra e-mailadres. De waarschuwing dat dit bestrafbare identiteitsdiefstal is zal de overgrote meerderheid ontmoedigen om de extra moeite te nemen te frauderen. Het is uiteindelijk makkelijker om vrienden te overtuigen ook te tekenen dan iemands identiteit te stelen. Ook de sociale norm dat men ervoor kiest om met de naam en woonplaats openbaar te ondertekenen in combinatie met de praktijk dat veel individuen met zoekmachines gezocht worden zal disciplinerend werken en dergelijke fraude kleinschalig houden. Een oproep tot fraude zal openbaar moeten zijn om een grootschalig effect te moeten hebben.

Een extra element om fraude uit te bannen is de interactieve wijze waarop de wilsverklaring ontstaat. Er wordt eerst gevraagd om e-mailadres en naam (en eventueel woonplaats). Pas later wordt men gevraagd om ook de andere gegevens in te vullen. Ondertussen ontvangt men ook voortgangsberichten die een uitnodiging bevatten om te reageren. De individuen die niet reageren worden weggelaten uit de opgeschoonde database die aan de overheid overhandigd wordt.

Deze database bevat uiteindelijk velden voor: voornaam, achternaam, postcode, huisnummer, woonplaats, geboortedatum en geboorteplaats. Het is goed uit te leggen aan degenen die een initiatief steunen dat deze gegevens minimaal nodig zijn om iemand als uniek te kunnen identificeren.

Naast de steunbetuigingen die via petities.nl verzameld worden zullen er ook steunbetuigingen via andere kanalen verzameld worden. Bijvoorbeeld via andere, gecertificeerde websites. Het is de verantwoordelijkheid van de petitionaris om inzage in het proces van verzamelen te geven voor deze steunbetuigingen gecontroleerd worden. Als dat niet mogelijk is moet een onduidelijke verzameling steunbetuigingen alsnog steekproefsgewijs door de overheid gecontroleerd worden. Denk bijvoorbeeld aan een klein aantal steunbetuigingen van mensen die uit principe niet digitaal willen ondertekenen of daar niet toe in staat zijn. De steekproef kent dan twee onderdelen. Eerst een controle of er ook een significante overlap is met een database die 'gecertificeerd' is aangeleverd. Daarna volgt nog een controle op de identiteit van de ondertekenaar, bijvoorbeeld door een brief te sturen met de vraag te antwoorden met een kopie van een identiteitsbewijs (als die niet al toegevoegd is). Een dergelijke voorraad steunbetuigingen moet vanzelfsprekend eerder aangeleverd worden, waarmee het onaantrekkelijk wordt gemaakt. Het blijft dan beperkt tot de minderheid die echt niet anders kan dan op een alternatieve manier steun betuigen. In lidstaten met een lagere internetpenetratie is dit aandeel vanzelfsprekend groter.

Samenvatting

• deliberatie gedecentraliseerd op internet, ontsloten vanaf website waar men steun betuigt
• database met online steunbetuigingen afkomstig van gecertificeerde website
• klein en handzaam supplement van steunbetuigingen van petitionaris zelf
• rijksoverheid ontvangt opgeschoonde database met: NAW-gegevens en geboortedatum en geboorteplaats
• rijksoverheid veronderstelt betrouwbaarheid database van gecertificeerde website
• rijksoverheid vergelijkt database met bevolkingsregister

Nieuws over Europees Burgeriniatief

Experts strive to make citizens' initiative work - Euractiv 21 maart 2011 [1]